公投是在充满危机的政治环境中进行的，最重要的是在2016年7月政变失败后实行的紧急状态。埃尔多安总统作为事实上的国家元首行使对内阁的控制权，并开始通过法令进行统治没有太多的议会监督。在政变后对反对派的镇压中，这些法令导致土耳其社会各个部门的大规模清洗，言论、行动和集会自由受到限制。公投正是在这种情况下举行的。虽然YES一方未能动员超过51.4%的选民，但足以为土耳其总统制的实施设定路线，几乎没有机构制衡。埃尔多安与民族主义行动党(MHP)一起将原定的议会和总统选举提前了17个月，这可能是由于土耳其迫在眉睫的经济危机。2018年6月24日的这些选举将代表正式转向新的治理体系，无论结果如何，正如公投所批准的那样。赢得总统选举后，埃尔多安总统完成了将土耳其执政体制转变为总统制的长期目标；从他自2014年成为总统以来一直行使的事实上的控制权过渡到这个新体系内的正式权力。正如公投所批准的那样。赢得总统选举后，埃尔多安总统完成了将土耳其执政体制转变为总统制的长期目标；从他自2014年成为总统以来一直行使的事实上的控制权过渡到这个新体系内的正式权力。正如公投所批准的那样。赢得总统选举后，埃尔多安总统完成了将土耳其执政体制转变为总统制的长期目标；从他自2014年成为总统以来一直行使的事实上的控制权过渡到这个新体系内的正式权力。
介绍
这份CMI报告介绍了土耳其总统制下现有的外交政策结构和决策过程。数据通过挪威外交部资助项目积累；“土耳其第二共和国阶段的政策选择”由Chr的研究人员共同承担。MichelsenInstitute、KadirHas大学、伊斯坦布尔Bilgi大学和EpistemeTurkey。
我们的研究表明，关于在土耳其总统制内如何决定外交政策，人们知之甚少。对学术文献的回顾发现很少有关于该系统或相关主题的英文文章。文献中更多地关注系统的建立，而不是其过程和功能（Esen和Gümü??ü2017；Esen和Gumuscu2016；Ayta?、?arko?lu和Y?ld?r?m2017；Ta?2015）。对think-thanks和外交政策研究所准备的文献进行搜索，产生了一些论文。总的来说，这些解决了新总统制度下土耳其外交政策的预期变化。但是，与其他文章类似，1)。有一本英文书（由土耳其政策机构SETA出版，由NebiMi?和BurhanettinDuran编辑2)这部分解释了改变总统制的基本原理。然而，它很少或根本没有提供对新系统内应用的外交政策结构和流程的洞察。在土耳其文献中，我们在当地期刊上找到了一篇文章，该文章侧重于新制度在行政和立法机构之间的权力划分方面的结构（Turan2018）。SETA报告侧重于总统办公室的权威（Gülener和Mi?2017）。另一份SETA出版物为土耳其总统制的必要性提供了理由（Aslan2015）。报纸还提供了一些有关该系统如何运作的信息。3
本报告基于通过采访土耳其学者、think-thanks的研究人员、与研究团队联合网络中不同精英阶层人士的对话以及土耳其外交部(MFA)官员收集的信息和数据，包括接近埃尔多安总统的各种精英阶层。此外，我们还搜索了总统令和协调法4，以获取有关外交政策决策新结构和流程的信息。总统令编号。图1概述了总统管辖下的具体组织、各自的权力和任务。5关于外交政策制定，该法令提出了政策委员会，包括安全和外交政策委员会，6但描述的是一般任务，而不是赋予权力或管辖权。第26条规定，委员会有责任制定有关土耳其总体国际关系的政策建议，提出建议以提高土耳其的地区影响力和解决地区冲突的能力，报告全球事态发展，分析不断变化的全球安全环境，以制定预案。针对潜在威胁的空洞措施。同一总统令还在外交部内重新设立了外交政策咨询委员会理事会（第144条），该委员会传统上由最近退休和接近退休的外交官组成。
土耳其外交政策决策：结构
土耳其的外交政策决策在多个实体内部和之间以及在正式和非正式的咨询结构中进行划分。总统是外交政策决策的主要权威。咨询角色属于外交部、安全和外交政策委员会、国家安全委员会(NSC)、国家情报组织(MIT)、正式任命的总统顾问以及总统在总统职位之外的各种关系（因此-称为非正式顾问），以及扮演外部影响者角色的土耳其军队。
我们的研究表明，这些实体没有等级制度，它们都直接向总统提供信息。安全和外交政策委员会以及非正式/正式顾问提供评估；外交部、麻省理工学院和军方提供实用信息。埃尔多安总统决定政策。通过我们的研究，我们了解到上述实体没有或非常有限的决策权，这些决策是在总统内部以高度划分和个性化的方式做出的。除了形成外交政策决策结构的现有单位（即外交部和国家安全委员会，以及麻省理工学院和军队的咨询角色7)，有一个新实体和两个顾问池。安全与外交政策委员会由个人组成，其中一些人还被任命为总统的高级顾问；因此戴着双重帽子。安全与外交政策委员会的成员以及总统府内的顾问团队是公开的；我们还设法从总统职位之外确定了一些未任命的顾问。我们试图描绘在这个咨询结构中工作的人、他们之间的联系以及他们与总统的关系。
安全与外交政策委员会
从一开始，安全与外交政策委员会的职责在1号总统学位中被描述为“负责提出新政策、监督政策实施和做出宏观决策”。
理事会的九名成员是学者，也有与总统有私人关系的专业顾问和记者。与所有其他总统委员会一样，总统是安全与外交政策委员会的正式主席。然而，实际上，总统的首席顾问易卜拉欣·卡林目前担任副主席。
值得注意的是，显然缺乏与麻省理工学院、正规军队8和前任或现任外交官有正式联系的任命成员，他们会假设提供有关外交政策发展的宝贵信息/知识。另外值得注意的是，该委员会没有常任秘书，这意味着没有以制度方式将委员会的建议提交给总统的监管机制。
我们已经知道安全与外交政策委员会通常每两周召开一次会议，有时每周一次。被任命的成员根据他们的专业知识获得工作档案，并被指派准备报告。这项工作主要围绕为未来的外交政策发展创造情景。然而，成员们也会制作关于“实时问题”的报告。成员有权访问来自所有机构的所有信息，例如MFA和MIT。然而，在实践中，他们必须通过总统府向这些机构索取信息和报告，并依赖提供给他们的任何报告/信息。
从我们的采访和谈话中可以看出，安全与外交政策委员会的成员目前专注于紧迫的外交政策问题，而不是政策规划。如果要制定新的土耳其外交政策学说，这个小组会写出来。我们认为，与埃尔多安总统备受吹捧的“新土耳其”言论相结合的治理体系变化将（而且确实应该）导致整体外交政策战略的彻底改革。然而，根据我们的消息来源，在可预见的未来，没有这样的新学说正在制定中或预期中。
总统高级顾问（任命和未任命）
在总统任期内，有几位总统任命的（外国）政策顾问。AccordingtheSETAtextbookTurkishbureaucracybecametoopowerfulinpolicydecision-makingandpolicydevelopmentregardingtheelectedpoliticians.9这需要通过总统制的发展和实施来改变。根据SETA的说法，总统在政府高层组建了一个专家执行团队，以确保“专业知识将成为此类任命背后的主要因素”。10然而，在与与埃尔多安总统观点相近的学者的采访中，我们注意到埃尔多安选择这些专家时感到失望。几位受访者观察到，到目前为止，埃尔多安主要根据个人信任和忠诚度而不是根据功绩来选择他的顾问。他们的观点是，总统制的巩固会受到这种做法的影响。所有领域任命的顾问总数约为40人；这与埃尔多安总统之前依赖的相对狭窄的顾问圈子大不相同。但是请注意，这些顾问中很少有外交政策组合。顾问由来自不同背景的人组成，例如政治、学术、新闻和外交。最亲密或最常用的任命顾问都与埃尔多安有某种历史关系。我们通过研究确定的非正式顾问（未任命）来自不同的朋友、商人、学者、在不同智囊团工作的专家以及土耳其感兴趣的国家的专家的不同网络。
还有一组顾问值得注意；埃尔多安总统特别信任的人。其中包括国防部长胡鲁西·阿卡尔、麻省理工学院院长哈坎·菲丹、副总统福亚特·奥克泰、财政部长（以及埃尔多安的女婿）培拉特Albayrak和内阁首长HasanDo?an。外交政策制定是一个“保留的领域”，所有顾问都不得操作，但一些“选定的”在总统府有发言权。不应低估Akar、Fidan、Oktay和其他人的咨询作用。然而，据说HasanDo?an和BeratAlbayrak是目前优先考虑埃尔多安议程并决定埃尔多安何时/在什么条件下与人们会面的人。
迄今为止，共有21项总统令；然而，迄今为止，除第1号法令外，没有任何法令制定了统一立法，以明确外交政策的实际制定。这是一个重要的问题，因为它表明总统制仍然缺乏巩固，并且对其实际应用缺乏共识。
土耳其外交政策决策：过程
除了土耳其外交部的工作人员外，接受采访的每个人都认为外交政策的制定和决策是在总统府内执行的。然而，外交部的采访者坚定地表示，外交部是政府内部的决策和政策制定机构。在外交部的一次采访中，受访者首先声称外交部是决策者/政策制定者，但后来回答了一个关于决策过程的类似问题，他说：“我什至很困惑”，另一个则是声明：“外交部将重新获得权力，因为处理总统府内的所有信息太难了”。
我们注意到一种混乱状态，这可能源于这样一个事实：历史上，土耳其外交部一直是土耳其国内外备受推崇的机构，它完全由职业外交官组成，他们负责制定和指导土耳其外交政策的实施。外交部与军方和财政部一起被视为土耳其国家内部的三大支柱，忠于土耳其民族和国家，而不是执政党。我们的一些受访者谈到，由于外交使团内部葛兰主义者的揭露，违反了部内信任，11并且因为政治任命的人数不断增加（大使级为13%）。MFA同事之间缺乏信任被认为会导致不同部门内部和部门之间的沟通不畅，因为个人由于不信任或认为这些人的能力和经验低于他们自己而隐瞒信息或绕过他们最亲密的领导。此外，采访还表明外交队伍内部的政治两极分化和政治化。
从我们的研究中，我们了解到军方、外交部、麻省理工学院和安全与外交政策委员会向总统提供信息，所有决定和政策制定都是在那里做出的。安全与外交政策委员会的成员向易卜拉欣·卡林报告，后者对其进行过滤并将评估提交给埃尔多安总统，尽管没有对实际政策决定或对已实施政策的评估提供具体建议。此外，各部委和理事会向总统府提供实用信息。因此，似乎所有决定都是在总统任期内做出的，埃尔多安总统在那里得到（或不）他的亲密顾问圈子的帮助。
优先考虑总统制的一些论点是，它将加快决策速度，并使政府系统更好地协调、更高效和更民主（Serdar，2017年）。12然而，我们的采访者反映，由于政府和官僚事务的惰性，他们在日常工作中遇到了很大困难，13源于二级决策和/或执行机制的不确定性。据报道，官僚，甚至一些部长，在没有明确的政治指示和指导方针的情况下，对采取新举措犹豫不决，并害怕犯错。此前，内阁部长有自己的职责范围，并向总理或总统或两者报告。相比之下，新的总统政府制度将责任交给安全和外交政策委员会以及总统办公室。他们的职责与外交部的职责重叠。到目前为止，该系统的结构仍然由总统令而非任何形式的协调法塑造。这是一个关键问题，因为它在向新系统过渡的过程中绕过了议会。此外，这些法令非常笼统，没有明确不同国家机构之间的权力划分和管辖权。就外交政策而言，这使总统能够在缺乏限制行政部门的法律框架的情况下垄断决策。鉴于对管辖范围的广泛混淆，官僚机构在参与决策和政策制定过程时犹豫不决，也加剧了这种决策的模糊性和个性化。这使总统能够在缺乏限制行政部门的法律框架的情况下垄断决策。鉴于对管辖范围的广泛混淆，官僚机构在参与决策和政策制定过程时犹豫不决，也加剧了这种决策的模糊性和个性化。这使总统能够在缺乏限制行政部门的法律框架的情况下垄断决策。由于对管辖范围的广泛混淆，官僚机构对参与决策和决策过程的犹豫也助长了决策的这种模糊性和个性化。
理论上，总统制的拥护者认为，由于总统的外交政策行动将受到议会的审计，因此议会在外交政策制定方面有很多发言权。然而，由于埃尔多安总统也是正义与发展党的领导人，而且正义与发展党与其联盟伙伴MHP在议会中占据多数席位，因此在实践中，议会不会对外交政策进行过多审查，至少目前如此。在MHP认为埃尔多安总统过多地偏离MHP的民族主义议程/意识形态的问题上，我们可能会看到MHP和AKP之间出现分歧。这些问题可能是一般的库尔德问题和有关库尔德工人党的安全策略14进一步来说。或者可能是关于与西方国家的国际联盟，特别是但不限于美国，因为MHP怀疑国际主义。它也可能是MHP从遏制库尔德影响的前景定义的叙利亚冲突（政治解决方案）的情况。
从理论上讲，学术界、民间社会组织、智囊团和媒体等非政府行为者应该在土耳其的外交政策中拥有发言权。这实际上是如何工作的（或不工作）需要更多的探索。是否听到了批评的声音？如果有，通过哪些渠道？土耳其媒体系统15被称为“池”系统，因为现任政党通过恐吓和拉拢逐渐消除了新闻自由。自2016年7月15日的政变企图以来一直有效的紧急状态对媒体和学院的影响最大。在这种情况下，期望非政府行为者在外交政策制定中具有影响力是不现实的。
关于外交政策的意见是在机构层面上制定的还是来自选定的顾问？我们的印象是，来自非政府部门的选定顾问有助于理解不同的外交政策领域，而无论政治倾向如何，不同的组织都没有贡献其机构知识。
土耳其外交政策的结构性和推测性决定因素
外交政策决策研究（至少）有两个目标。一种是试图解释已经实施的外交政策，另一种是试图预测未来的外交政策方向。这些目标中的任何一个的第一步都是确定任何特定国家的外交政策决策的结构和过程。要确定领导层对形势的定义，重要的是要找出谁在做决定、在外交政策（包括他们的世界观）方面提供专业知识和建议的人员库，以及决策者和顾问（和机构）之间的过程的性质是决定领导层对情况的定义的一个重要因素。那是;他们如何定义/感知特定的外交政策问题。16该项目在绘制这些结构和流程方面迈出了第一步。了解新总统制下土耳其外交政策的下一步是分析埃尔多安总统的顾问；他们的背景、世界观和在国际问题上的立场，以便了解向埃尔多安总统提供了什么样的信息和建议；意义;他做出决定的依据是什么？
据我们的一位受访者说：“埃尔多安获得的信息有助于他制定政策和做出决定”。因此，了解他的顾问提供给他的信息类型至关重要。仔细看看埃尔多安总统本人也同样重要。埃尔多安对土耳其政治进程的影响最近达到了戏剧性的程度，这在现代土耳其政治史上很少见，即使考虑到土耳其政治文化传统上是由主导领导层支撑的。国际关系的主导理论传统上忽略了不同领导人的政治影响（个人层面的变量）。在我们看到唐纳德·特朗普、弗拉基米尔·普京和雷杰普·塔伊普·埃尔多安等领导人的世界里，很难说个性和领导力不会影响外交政策和国际关系的方向。正如阿贝尔森所说，“假设经历相同政治事件的领导人有相似的目标并会选择相似的反应，而不表明他们对情况和信念的定义在某种程度上是相同的，这是错误的”。17或类似于Snyder等人。注意：“外部现实或操作世界实际上由决策者决定的重要内容“组成”。18
当像埃尔多安总统这样的领导人在决策中处于领先地位并在大多数政策问题上拥有最终决定权时，就更需要认真对待领导及其代理来管理不同个人和群体之间的权力关系。国家结构和党内干部。今天的学术界有办法通过复杂的定量内容分析方案来研究个人个性和领导风格，这些方案已被证明通过了方法论的可靠性和有效性测试。19虽然埃尔多安总统的个性和领导风格超出了本项目的范围，但研究团队拥有这方面的知识，此类分析将纳入未来的项目提案。然而，从先前的研究中得知的埃尔多安总统的一些特征可以说明安卡拉目前的决策过程。埃尔多安的一项应用领导特质分析方法的研究表明，他倾向于分类思考，并且往往会错过政策行动失败的相关线索。20此外，他倾向于忽略来自环境的差异反馈。研究还表明，埃尔多安以牺牲解决问题为代价，关注追随者的期望和意见。他的个人资料表明，他倾向于突破可能性的极限，这从埃尔多安对他在国际舞台上的影响的主观看法中可以看出，这往往与现实不符。我们在（经常）案例中观察到这一点，他试图将权力投射到土耳其实际能够实现的范围之外。有时他失败是因为他在使用权力时倾向于“过于直接和开放”，无意中向他的对手发出了如何反应的信号。
尽管如此，外交政策并不是在真空中制定的。任何国家的外交政策制定机构都从外部世界接收输入（行动要求、价值观、威胁、反馈）并响应这些输入。21如何分析投入和相应产出的问题是由于这些因素的弹性特征，因此需要提取有助于利益国外交政策决策的因素。随着时间的推移，经验和传统与基本价值观和规范相结合，创造了一套相对僵化的原则。Aydin22认为两种变量的相互作用塑造了土耳其的外交政策：结构变量和结合变量。结构变量是持续的和相对静态的，可以对外交政策目标的确定产生长期影响。结构变量包括地理位置、历史经验和文化背景，以及国家刻板印象、其他国家的形象和持续的经济供给。结合变量由国内政治和国际关系中相互关联的发展网络组成。它们是动态的，在国内外发展的影响下会发生变化，并对短期外交政策的实施产生影响。结构性变量包括国际权力平衡的变化、国内政治变化和特定决策者的个性。
在这个项目中，我们开始探索土耳其外交政策的结构性和推测性决定因素。我们专注于对结构决定因素的看法，并致力于找出目前影响外交政策决策的推测变量。
结构变量
我们最初关注上面Aydin确定的结构变量。然而，在项目早期，我们发现由于时间和资源限制，专注于所有这些会过于全面。因此，我们最终专注于对地理位置和国家形象造成的限制和机会的看法。
对限制和机会的看法
我们的许多受访者宣称，土耳其周围充满了不稳定和冲突，这对国家构成威胁并限制了长期规划的可能性，例如制定战略或外交政策原则。然而，在外交部内部，他们谴责缺乏学说/战略的想法，指的是目前采用的“进取和人道主义外交政策”概念。通过对书面资料的分析以及访谈和对话，我们的印象是，政府希望通过“士气”和“效率”在区域和全球范围内宣传“大土耳其”的理念。但是，没有迹象表明为此制定了明确的战略。军事和外交政策似乎并非建立在大战略之上，而是通过战术行动构成的。23我们的受访者谈到，由于叙利亚冲突，安全观念发生了变化，尤其是因为敌人的多面性以及涉及多个参与者。不同的参与者对土耳其的外交政策施加了不同的限制，俄罗斯和美国在该地区的存在尤其阻碍了土耳其军事力量的投射。黑海地区也被提出作为俄罗斯存在的一个例子。一位与埃尔多安观点接近的受访者说：“在吞并克里米亚之前，土耳其能够在黑海地区制衡俄罗斯，但现在不行了。”。这些受访者表示，土耳其的军事力量正在减弱，但硬实力的使用呈上升趋势，尽管存在风险，但很可能会持续下去。当我们与受访者谈论限制和可能性时，通常会谈论很多限制而很少谈论可能性。这可能反映了外交部长所描述的“在火圈中受到挑战”的感觉，24但也可能反映了采访指南。为了充分了解对机会的感知，应该进行更多的访谈。
国家形象
用简单的理论术语来说，国家形象是对自己国家的看法和他人对国家看法的综合看法。大多数与埃尔多安总统关系密切的受访者都谈到了韧性、力量和自豪感。土耳其希望改变世界，并根据这些原则行事。由于总统制，他们还谈到了未来的伟大。他们自豪地谈到土耳其在世界各地的成就：人道主义以及重要国际机构和军事行动的成员或领导。在早期的研究中，25我们在不同的精英类别中发现了相同的“自我形象”。然而，目前报告的两个问题与另一组的看法大不相同。一是土耳其的韧性，我们的接触称该国内部的两极分化严重危及内部稳定。另一个与经济有关，当他们报告土耳其经济降级时，会在人道主义、军事和国际合作伙伴层面削弱土耳其的国际影响力。与埃尔多安总统观点接近的受访者都没有提到两极分化或经济。当直接问及经济时，他们要么说这是由一些国际行为体领导的“对土耳其的战争”造成的时间问题，要么断然否认土耳其经济存在任何问题。
我们的联系人认为其他国家如何看待土耳其变得更加难以评估。这是因为在我们的采访中，当我们试图询问这个问题时，受访者转向了一个相关（但理论上不相同）的问题，即“他们如何看待其他国家；通常对土耳其友好或敌对”。带着不同程度的情绪，我们的许多受访者将西方描述为对土耳其怀有敌意；在欧盟，人口和领导力都重要，在美国，更多的是美国机构被提及（国务院、中央情报局、司法部）。北约作为一个机构不属于这一类，而且令人惊讶的大量受访者几乎以正面的方式描述了延斯·斯托尔滕贝格（然而，这可能是因为采访者是挪威人！）。在欧洲和北欧国家，领导层（也是挪威外交部/政府）被认为对亲库尔德工人党的欧洲团体过于友好，因此正在损害土耳其的利益和安全。“布鲁塞尔”——欧盟议会被一些人描述为被PKK劫持（充其量）或与PKK结盟（最糟糕）。俄罗斯被描绘成在土耳其最糟糕的时刻之一（在政变企图期间）支持和帮助土耳其的国家，但同时又是一个既是战略伙伴又与土耳其利益相冲突的国家。
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